Capítulo 63: La política exterior al servicio de una estrategia de desarrollo económico (1958-1962)

• Introducción

El candidato triunfante en las elecciones de febrero de 1958 con el apoyo de los votos peronistas, Arturo Frondizi, tenía un arduo camino por delante. Por un lado, había contraído un puntual compromiso con Perón que debería intentar cumplir para asegurar la viabilidad de su gobierno. Por otro, no ignoraba que toda su acción de gobierno sería celosamente custodiada desde las guarniciones militares. Frondizi señaló más tarde que había sido un error recibir el gobierno en las condiciones en que lo hizo. Las fuerzas armadas querían el cumplimiento estricto de los objetivos de la Revolución Libertadora, que además de una política liberal en lo económico implicaba la proscripción del peronismo. Esto, en virtud del acuerdo con Perón, era prácticamente imposible y constituyó el dilema en que se debatiera el nuevo presidente durante los cuatro años que logró mantenerse en la presidencia. (1)  
    A pesar de que según el asesor en materia económica de Frondizi, Rogelio Frigerio, sostuvo que el programa de gobierno frondizista no fue un secreto para nadie, en realidad, hubo muchas dudas en un comienzo acerca de cuál sería su acción de gobierno. Con la excepción de los editoriales de Frigerio en el semanario Qué, donde los fundamentos del desarrollismo -tales como la necesidad del capital foráneo para crear la industria pesada y, en el ámbito político, la necesidad de integrar el peronismo en una alianza de clases o “movimiento nacional” fueron anticipados -aunque en ese momento la asociación Frondizi-Frigerio no era de conocimiento público-, las bases desarrollistas no figuraban en ningún lado. Al decir de Celia Szusterman, las ideas que presumiblemente estuvieron detrás del gobierno de Frondizi fueron expresadas ex post facto. El primer indicio de cambio en sus ideas apareció en su discurso “Mensaje a veinte millones de argentinos”, pronunciado en enero de 1958, poco antes de las elecciones. Las innovaciones consistían en la apelación a inversores extranjeros, libertad de educación, y una redefinición de la democracia económica que postulaba la participación de los trabajadores en la “discusión” de sus problemas, posición alejada del “control” propuesto en la declaración de Avellaneda. (2)  
    Por cierto, su plataforma electoral de doce puntos era una lista de vagas promesas: proponía “bienestar para todos”, pero ya no mencionaba anteriores postulados como la reforma agraria, ni la nacionalización de los servicios públicos, energía, o combustibles. Daba garantías para las inversiones y estabilidad para el empresariado. Rouquié describe bien las contradicciones con que Frondizi llegaba al gobierno:

Anticapitalista y antiimperialista aún, en 1956, Frondizi se convirtió a la libre empresa; librepensador, declaró su fe católica y apoyó la enseñanza libre. Antiperonista no hacía mucho, resultó electo por los votos peronistas, y, lo que es peor, a base de un programa que no está totalmente desprovisto de referencias negativas al régimen derrocado; así sucedió a pesar de que los peronistas lo colmaron de insultos hasta la víspera de la “orden” del líder. Electores y opositores desconfiaron desde el primer día del nuevo presidente. La fama de maquiavelismo y duplicidad de Frondizi, cuyas sucesivas sinceridades resultaban sospechosas, comenzó antes de que asumiera sus funciones. (3)

Por otra parte las relaciones que en el pasado tanto Frondizi como Frigerio habían tenido con el partido Comunista y organizaciones políticas y culturales de izquierda los hacían sospechosos frente a los anticomunistas argentinos. Frondizi aclaró en un discurso poco antes de la elección, en febrero de 1958, que no era ni sería nunca comunista. En noviembre de 1960 volvió a repetirlo, e incluso envió al Congreso un proyecto de ley de defensa de la democracia apuntado contra los partidos de  izquierda; no obstante lo cual la sospecha y las acusaciones persistirían. (4)  
    Para colmo, el partido que lideraba Frondizi, la Unión Cívica Radical Intransigente -una de las dos fracciones en que se había dividido la Unión Cívica Radical en marzo de 1957- , al no haber participado de la elaboración del programa de gobierno, contribuía poco a respaldar los apoyos del presidente. El frondizismo se había generado en realidad fuera del partido, en un equipo técnico liderado por Rogelio Frigerio y constituido por jóvenes empresarios. Frondizi y Frigerio estaban convencidos de que era posible llevar a cabo un esfuerzo orgánico para realizar un cambio estructural de fondo en el país. Grandes inversiones y la utilización de técnicas modernas llevarían a un aumento de la producción, al pleno empleo y a la desaparición de conflictos sociales. (5) 
    Las tesis desarrollistas eran varias. En primer lugar, se concebía al capital extranjero como el elemento dinamizador del desarrollo, debidamente orientado por el estado en beneficio de los intereses nacionales, de manera que la antinomia entre capital externo y nacionalismo económico dejara de tener sentido. Las condiciones de acumulación e inversión insuficientes provocaban en los países subdesarrollados la ausencia del capital necesario para la instalación de las industrias básicas y la construcción de las obras de infraestructura. De esta manera, el capital extranjero debía contribuir al desarrollo de la explotación petrolera, la siderurgia, la energía eléctrica, la petroquímica, etc. (6)  
    El programa económico incluía los siguientes pasos: a) incrementar la tasa de acumulación de capital interno; b) fomentar el ingreso de capital y tecnología extranjeros; c)sustituir importaciones; d) diversificar exportaciones; e) ejecutar una política fiscal y monetaria subordinada al fin económico del desarrollo; y f) orientar las inversiones hacia los rubros más productivos. (7) No obstante, el proceso para superar el subdesarrollo debía incluir la programación y un ritmo acelerado de ejecución. También existían prioridades: la primera prioridad la tenía el petróleo, la segunda el acero, la tercera era recuperar la capacidad exportadora del país. Los desarrollistas habían acuñado la fórmula: petróleo + carne = acero, siendo el último el objetivo principal. La importación de petróleo resultaba muy gravosa pues insumía la tercera parte de las exportaciones, por lo cual el autoabastecimiento de petróleo permitiría ahorrar divisas.  
    Otro punto clave de los desarrollistas era lograr la integración y paz social. Frigerio sostenía que era posible una alianza de clases y la subordinación de los intereses sectoriales al interés común del aumento de la producción. La alianza de la clase trabajadora -peronista en su mayoría- y de la burguesía industrial progresista -a la que Frondizi pretendía representar- constituiría la base para producir la transformación. En términos políticos esto también significaba la conformación de un gran movimiento “nacional y popular” que respaldara a Frondizi y sus colaboradores. Los peronistas podrían regresar a la vida política, siempre que aceptaran un papel subordinado como apoyo del presidente. Por otro lado, la concepción de que los grupos de presión tenían más influencia que los partidos políticos llevó a tener muy en cuenta las relaciones con los sindicatos, el ejército y la Iglesia. (8) 
    Intentando dar cumplimiento al acuerdo firmado con Perón, Frondizi tomó una serie de medidas en los primeros meses de gobierno. El 5 de mayo, fue sancionada una ley de Amnistía y el 25 de agosto la ley de Asociaciones Profesionales. La primera había sido negociada antes de las elecciones y contemplaba la posibilidad de que Perón volviera al país y se le restituyera su grado militar. Se concedía “amnistía amplia y general para todos los delitos políticos, comunes conexos y militares también conexos”. Los beneficios de la amnistía comprendían los actos y hechos realizados con propósitos políticos o gremiales. La medida era presentada por el gobierno como una medida de pacificación nacional y, según el presidente, permitiría la reconstrucción sin disturbios de la economía del país. Sin embargo, para el sector militar y los sectores antiperonistas (Unión Cívica Radical del Pueblo, socialismo, partido Demócrata Cristiano) constituía una concesión política al peronismo. Su presencia facilitaría la reorganización del partido, a pesar de que el decreto 4161 -que prohibía las demostraciones peronistas- seguía vigente. Por cierto, Perón fracasó en el intento de acogerse a la ley de amnistía, quedándole como única posibilidad que Frondizi le otorgara el perdón, pero el presidente no demostró intención de hacer semejante acto que pondría en peligro su gobierno. Para equilibrar la medida tomada en favor del peronismo, Frondizi envió al parlamento un proyecto por el cual solicitaba el ascenso al grado superior para Aramburu, Rojas y Osorio Arana, junto con un homenaje a las fuerzas armadas. (9)  
    Por su parte, la ley de Asociaciones Profesionales restableció el sindicato único por oficio y por industria como deseaban los peronistas. La similitud con la antigua ley, además de una cláusula transitoria que establecía un plazo de 90 días para que los gremios con personería jurídica anterior al decreto 9270 de la Revolución Libertadora llamaran a elecciones, provocó una fuerte reacción entre los antiperonistas. Antes del envío del mensaje al Congreso, los tres secretarios militares advirtieron a Frondizi que no se responsabilizaban de las actitudes de sus armas. Otros veían en la ley rasgos fascistas o corporativistas. (10) 
    Siguiendo la línea iniciada por Perón con el contrato con la Standard Oil de California, Frondizi lanzó el 24 de julio de 1958 su política petrolera. Esto significaba un giro completo en sus ideas en la materia, que tan vehementemente había expresado en su campaña de oposición a Perón y publicado en su libro Petróleo y política, de 1955. Incluso en un reportaje que le hiciera el diario La Nación un mes antes de las elecciones de febrero de 1958, Frondizi se había pronunciado enfáticamente a favor del monopolio estatal de la explotación petrolera, como lo había hecho siempre. El objetivo de la “batalla del petróleo” era lograr en poco tiempo el autoabastecimiento -la Argentina importaba 65% de los combustibles líquidos-, para lo cual se aceptaría la colaboración del capital extranjero. Los puntos básicos de la política petrolera eran los siguientes: la intervención y reorganización de YPF, la continuación del programa de reactivación comenzado por el gobierno anterior, y la firma de contratos de exploración, explotación y servicios para intensificar la producción. YPF sería un ente autárquico que realizaría las actividades del estado nacional respecto de los hidrocarburos en concurrencia con Yacimientos Carboníferos Fiscales y Gas del Estado. Los yacimientos, las destilerías, la red de comercialización y la flota petrolera gozarían de autonomía dentro de la organización. (11)  
    El presidente anunciaba también que habían sido celebrados convenios y cartas de intención con algunas compañías privadas extranjeras, aclarando que la cooperación del capital extranjero se realizaría “a través de YPF y mediante pagos exclusivamente en moneda nacional y en dinero extranjero”; no se pagaría en petróleo ni se perdería el dominio del país sobre las áreas explotadas. El presidente hacía público que se había utilizado como recurso de excepción el procedimiento de la contratación directa. (12)  
    El plan petrolero desató una campaña encabezada por el propio vicepresidente Alejandro Gómez, los radicales del Pueblo, el profesor universitario Silenzi di Stagni, la Asociación de Defensa del Petróleo, el Centro de Estudios Energéticos Mosconi, los técnicos de YPF, la Asociación de Profesionales Universitarios de YPF, la Federación de Trabajadores de Luz y Fuerza, el Sindicato Unido de Petroleros (SUPE), la Federación Argentina de Petroleros, y en Mendoza llegó a declararse la huelga general. (13) 
    El vicepresidente se opuso a la política petrolera porque consideraba que violaba los principios yrigoyenistas consagrados por su partido, la UCRI. Por motivos similares se opuso la Unión Cívica Radical del Pueblo, que desarrolló una campaña para lograr la anulación de los contratos, lo que de hecho realizó una vez alcanzado el poder en 1963. Los argumentos de los radicales del Pueblo en contra de la política petrolera de Frondizi señalaban que: a) el cálculo de las reservas de petróleo (unos 120 millones de metros cúbicos) eran insuficientes para alcanzar el autoabastecimiento; b) el plan de reactivación trazado por el gobierno de la Revolución Libertadora permitiría alcanzar el autoabastecimiento para 1966 por medio de YPF; c) el precio que las compañías cobraban a YPF por el petróleo era superior al costo de producción; d) el precio del petróleo establecido en los contratos era superior al costo de importación; y e) los contratos eran ilegales debido a varias razones: eran concesiones que no reunían los requisitos del código de Minería; no hubo licitación, se gestionaron y firmaron por un delegado del presidente carente de autoridad; se despojaba a las provincias de su patrimonio; se otorgaba un tratamiento impositivo excepcional; y se otorgaban fianzas ilegales por el Banco Industrial y el Banco Central. (14)  
    El ex presidente Perón también se sumó a las críticas. Desde Ciudad Trujillo declaró lo siguiente:

(...) no sólo  he conocido a posteriori este escandaloso negociado múltiple de la riqueza petrolera argentina sino que considero a lo actuado como un tremendo desatino, tanto en lo acordado como en la forma deshonesta de realizarlo. Las actuales contrataciones van desde la simple locación de obras y servicios, hasta la concesión lisa y llana a compañías extranjeras, pasando por el empréstito leonino manejado por el propio prestatario, y que en pocos años cobra casi nueve veces la suma del empréstito acordado (...). Creo que nada hay de común en el fondo y en las formas de lo que se está haciendo en estos días con lo que nosotros proyectábamos realizar tres años atrás cuando el propio ciudadano que hoy ejerce la magistratura se empeñaba en hacer aparecer el proyecto de la California Argentina como una entrega del país al extranjero, y escribía libros para demostrar que el petróleo argentino sólo debía ser explotado por el monopolio estatal. (15)

Casi paralelamente a estas declaraciones se produjo una muy seria huelga petrolera. La Junta Directiva Central de la Federación de Sindicatos Unidos Petroleros del Estado decidió emplazar al poder Ejecutivo hasta el día 13 de noviembre para que dispusiera la inmediata revisión y modificación de los contratos suscritos, anunciando que, en caso de que no lo hiciera, iniciaría paros progresivos y totales. Esta crisis tuvo importantes efectos, el principal de los cuales fue la renuncia de Rogelio Frigerio. La situación resultó tan grave que el gobierno implantó el estado de sitio por un mes, a la vez que declaró que los contratos petroleros no se anularían. El texto del decreto de la declaración de estado de sitio atribuía las causas de su dictado a:

un movimiento de huelga de carácter insurreccional en sectores de la producción y distribución de petróleo y gas, huelgas cuyos fundamentos son totalmente ajenos a la función y competencia sindical, ya que el objetivo es conminar a las autoridades a rever los actos de su exclusiva potestad, extraños a toda relación o actividad gremial. Está incitado por elementos políticos con propósitos notoriamente anti democráticos y en gran parte apoyados o incitados desde el exterior, que al margen de la auténtica vida sindical, intentan crear en el país una situación de anarquía y subversión, especialmente en esas fuentes de producción a las que se dirige la acción del gobierno para obtener nuestra indispensable transformación económica. (16)

La huelga también produjo la renuncia del secretario de Trabajo Rubén Virué, autor de un acuerdo en principio con los obreros petroleros, mediante el cual el gobierno se avenía a revisar las cláusulas de los contratos con compañías extranjeras, resistidas por aquéllos. (17)  
    La situación, con tendencia a empeorar, resultó ser lo suficientemente grave como para que los nuevos contratos petroleros que estaban a punto de suscribirse no se concretaran. No obstante, el 28 de noviembre se firmó el convenio con la ANSEC. Se indemnizaría a las compañías. El gobierno tomaba posesión de todos los bienes de aquellas empresas, inclusive derechos y acciones en los juicios de expropiación de las plantas eléctricas y los sistemas tranviarios. Entre los bienes que se adquirirían no se incluía el dinero en efectivo de las compañías ni las cuentas a cobrar por consumo de energía anteriores a la fecha del contrato. A pesar de sus dificultades, el gobierno continuaba con su política y los problemas no disminuirían.  
    En diciembre de 1959, Frondizi dirigió al país un nuevo discurso sobre la situación petrolera, enfatizando que no se trataba de concesiones. Frondizi afirmaba: 

(...) en verdad hemos impuesto una nueva modalidad en materia de contratos petroleros. Es tradicional en la materia el sistema de concesiones pero en estos casos se ha respetado nuestro régimen legal de reservas, en lugar de basarlos en concesiones. Mediante esta nueva modalidad que es la de las leyes argentinas, incluida la reciente y fundamental ley de nacionalización de petróleo, se logró interesar a las empresas que no figuraban en la nómina de las que controlan la explotación petrolífera en el mundo. Más tarde se firmaron contratos con las dos grandes empresas mundiales, (...) aceptando éstas las condiciones del novedoso sistema(...). (18)

El problema del petróleo planteado en estos términos seguiría vigente hasta que esta política fuera anulada por el gobierno radical de la UCRP cuatro años más tarde, expulsando a las empresas extranjeras y generando un tremendo malestar en las relaciones con Estados Unidos, malestar que debilitó al gobierno de Illía y contribuyó a alimentar el crónico ciclo de golpes de Estado. Las características de la cultura política del país no concordaban con las necesidades funcionales del desarrollo capitalista, hecho que generó espasmos sucesivos en la política interna y externa, produciendo crisis y altos costos de todo tipo. Se requerirían décadas para salir de este círculo vicioso que destruía al sistema político, dañaba las relaciones externas y poco menos que imposibilitaba el desarrollo.  
    En el momento en que los ánimos estaban caldeados en Buenos Aires por los contratos petroleros, el presidente lanzó otro proyecto conflictivo: el de la ley de Enseñanza Libre. Durante el gobierno de Lonardi, el 23 de septiembre de 1955, se había promulgado el decreto 6403 sobre reorganización universitaria, cuyo artículo 28 establecía que la iniciativa privada podía crear universidades libres, que estarían habilitadas para expedir diplomas siempre que se sometieran a las reglamentaciones que se dictarían oportunamente. En agosto de 1958 comenzaron a circular versiones de una probable reglamentación del artículo 28. Los rectores de varias universidades nacionales pidieron al presidente que no lo hiciera, para no alterar la vida académica en vías de normalización. La respuesta del presidente dio a entender, sin embargo, que la reglamentación ya estaba decidida. Comenzaron entonces los actos y movilizaciones de los “laicos” que recurrieron al Congreso y a la movilización general. Hubo desbordes callejeros, comercios destrozados, facultades tomadas y huelga estudiantil. A la vez, con la anuencia del presidente, se realizaron también demostraciones del sector “libre” y un gran acto de éstos el 15 de septiembre. Finalmente, luego de varios pases entre las Cámaras del Congreso no prosperó el proyecto que derogaba el artículo 28, lo cual significó que quedaba abierto el camino para la enseñanza libre. (19) 
    Por último, y para perfeccionar su plan de “integración y desarrollo”, el presidente Frondizi envió al Congreso un proyecto de ley que fue sancionado el 4 de diciembre de 1958 como ley Nº 14.780 de Radicación de Capitales, complementada luego por la ley Nº 14.781 de Promoción Industrial. La primera establecía que los capitales extranjeros gozaban de los mismos derechos que los argentinos; podían invertirse en la instalación de nuevas industrias o ampliación de las existentes; la incorporación podía llevarse a cabo en divisas, maquinarias o equipos, productos semielaborados o materias primas; la inversión se registraba al tipo de cambio del mercado libre, y la repatriación del capital no tenía más limitaciones que las que se convinieran al momento de autorizarse la inversión, pudiendo otorgarse franquicias de carácter aduanero, impositivo u otro. Con las garantías que dichas leyes proveían, el capital extranjero se dirigió especialmente a las ramas productivas nuevas o escasamente desarrolladas como la explotación petrolera, las industrias automotriz, química y petroquímica, minería y tractores. (20)  
    No obstante, a pesar de haber puesto en marcha su plan de “integración y desarrollo”, Frondizi debió recorrer un arduo camino debido a la vulnerabilidad de su posición. Tendría que hacer frente a más de treinta planteos militares que jaquearon su gobierno, demostrando la función de vigilancia asumida por los hombres de las fuerzas armadas sobre su gobierno, y a la hostilidad militante de sus aliados electorales, los peronistas. El tiempo que le concedieron éstos para cumplir sus promesas fue corto. Una vez enfrentados a Frondizi, los peronistas demostrarían que, si habían sido capaces de llevarlo al poder, también podían derrocarlo. (21) 
    El contexto internacional complicaba la situación del gobierno de Frondizi. La revolución producida en Cuba, a fines de 1958, trajo la Guerra Fría al continente americano y un cambio en el tipo de relaciones mantenidas hasta el momento entre Estados Unidos y América latina. A pesar del intento de muchos países latinoamericanos de evitar introducir el conflicto este-oeste en el continente, éste quedó definitivamente incorporado. Estados Unidos pretendió un apoyo total por parte de los países americanos, hasta tal punto que esperaba que respaldaran una posible intervención en Cuba. El gobierno norteamericano también buscaría coordinar el accionar de los ejércitos de todos los países americanos en la lucha antisubversiva y la contrainsurgencia. La implementación de este objetivo, que apuntaba a complementar la política hemisférica de “contención” del comunismo, llevaría a numerosos problemas y enfrentamientos. Las distintas intervenciones de la potencia regional en el momento en que Frondizi pretendía subordinar la política exterior a su plan de desarrollo del país fueron una complicación para el presidente. En realidad, la administración frondizista se acercó a Washington, buscando obtener como contrapartida apoyo financiero para sus proyectos. Así llevó a la práctica una política que ponía el acento en el bargaining power del país, y que sus detractores denominaron “política de extorsión” o de “mendicidad internacional”. (22)  
    El contexto internacional funcionó a modo de justificación para la intromisión de los militares en la vida política argentina. La lucha contra la “subversión comunista” legitimó el poder militar. A partir de 1959, los nuevos objetivos e hipótesis de conflicto convirtieron al ejército, hasta entonces custodio de las fronteras, en garante del orden económico y social. Pero en el concepto amplio de guerra antisubversiva acuñado por los militares ultraliberales argentinos, el anticomunismo y el antiperonismo se confundieron como expresiones del mismo totalitarismo. En 1960 el peligro comunista comenzó a ser especialmente considerado también entre los sectores conservadores. El comunismo no se contentaría con Cuba. En su lucha contra Estados Unidos, la Unión Soviética buscaría la conquista de otros países, entre los cuales la Argentina era una posibilidad. También en medios eclesiásticos se estudió el fenómeno del comunismo y las responsabilidades de los cristianos ante el peligro. Por su tendencia a buscar motivos que justificaran su papel, los militares fueron muy receptivos a este tipo de interpretaciones. Así, la defensa del mundo occidental pasó a reemplazar la defensa nacional, y la lucha contrarrevolucionaria pasó a ser prioritaria en la formación profesional. (23)  
    El peronismo siguió siendo un problema, incluso en las relaciones con Estados Unidos. La actividad de la guerrilla en Tucumán y Santiago del Estero, supuestamente liderada por el peronismo,  no fue considerada alarmante hasta fines de 1959, pero en marzo de 1960 sería presentada casi como una “insurrección”, al cobrarse las primeras víctimas militares. El presidente se negó a imponer la ley marcial, pero accedió a poner en vigencia el plan Conintes, un estado de emergencia que otorgaba a las fuerzas armadas el control de la represión del terrorismo, colocaba las policías provinciales bajo la autoridad del ejército y transfería los casos de sabotaje y terrorismo a los tribunales de jurisdicción militar. El Comando militar a cargo de instrumentar el plan informó acerca de la existencia de una organización subversiva de carácter peronista, cuyo objetivo era desbaratar las elecciones a través de la creación de un estado de terror que provocaría la guerra civil y facilitaría el regreso de Perón. El total de actos de sabotaje desde la caída de Perón se contabilizó en 15.000, los cuales el Comando atribuyó a la influencia de Perón, quien, ya instalado en Madrid, negó todo involucramiento en los mismos. (24) 
    Además de la rebelión peronista, la situación del exilio de Perón, esto es el grado de su proximidad a la frontera argentina, fue un problema que llevó algún tiempo resolver. Hacia enero de 1960 la presencia de Perón en la República Dominicana le estaba aparejando demasiadas desventajas  y él decidió aceptar la oferta de las autoridades de España para hospedarlo. La partida de Perón del hemisferio marcó una ruptura simbólica, aunque el Consejo Coordinador Peronista en Buenos Aires aseguró a la gente que él no abandonaría la lucha y la exhortó a votar en blanco en las elecciones de marzo de 1960. El embajador norteamericano Willard L. Beaulac especulaba con la idea de que, dentro de unos pocos meses, los seguidores de Perón se darían cuenta de que sus posibilidades de retorno a la Argentina eran “menores que nunca”, y que esta percepción generaría desilusión entre ellos, pues su regreso había sido la piedra angular de la política de la “reconquista” peronista.  
    Por otra parte, la revolución libertadora de 1955 había intentado destruir completamente la organización peronista, y reintegrar sus integrantes a la vida nacional, pero no había logrado estos objetivos. La mayoría de los militares percibía el plan de integración como contraproducente y veía a los peronistas como “delincuentes a los que unía la codicia de poder con el propósito de retornar al totalitarismo”. Este sector se preguntaba cómo podía ser integrada al resto de la sociedad tal masa de gente ajena a la democracia. (25)  
    En sus conversaciones con la embajada norteamericana, los peronistas insistieron en que el gobierno de los Estados Unidos necesitaba reconocer en algún punto que el movimiento volvería al poder, con o sin Perón, y que las autoridades de Washington deberían hacer las paces con dicho movimiento, porque el peronismo era el mejor baluarte contra el comunismo y el castrismo. Los peronistas trataron de cortejar a las autoridades de Estados Unidos, diciendo que no eran anti-norteamericanos, sino más bien anti-británicos, porque los británicos se identificaban con los sectores oligárquicos. Los peronistas habían abandonado la Tercera Posición, y se habían dado cuenta de que la lucha era entre el Este y el Oeste, y que era importante que los Estados Unidos no sucumbieran en esta lucha. El Consejo Coordinador explicó los actos terroristas peronistas como consecuencia de “maniobras de intereses externos, que han colocado al verdadero movimiento peronista fuera de la ley, dejándolo sin opción salvo la de aceptar una posición cuasi legal, o luchar hasta la muerte”. El embajador Julian L. Nugent, Jr., extrajo de estas conversaciones la convicción de que los peronistas consentían el terrorismo y que Perón era indispensable en el movimiento. (26) 
    El peronismo fue una espina en la carne de los Estados Unidos no sólo porque fue un factor potencialmente desestabilizante, sino también por lo que los funcionarios norteamericanos llamaban su “irracional alianza con el comunismo”. Existieron rumores de maquinaciones diabólicas dentro de los sindicatos para explotar esta alianza, tal vez con el objetivo de derrocar al gobierno de Frondizi, e incluso, antes de éste, al de Aramburu. (27)

• NOTAS

1. Alain Rouquié, Poder militar y sociedad política en la Argentina, II: 1943-1973, Buenos Aires, Emecé, 1982, pp. 150-151.

2. Celia Szusterman, Frondizi and the Politics of Developmentalism in Argentina, 1955-62, London, The Macmillan Press, 1993, pp. 76-77 y 98-99.

3. A. Rouquié, op. cit., p. 151.

4. Mensaje pronunciado por el presidente Frondizi el 23 de noviembre de 1960 y publicado por la Secretaría de Prensa de la Presidencia bajo el título de El gobierno y el comunismo; la posición del partido Comunista frente al gobierno en Nuestra Palabra (órgano del Partido Comunista), 5 de julio de 1960; El Partido Comunista y el gobierno de Frondizi, folleto publicado el 3 de noviembre de 1960, cit. en ibid., pp. 151-152 y p. 152, n. 7.

5. Ibid., p. 153.

6. Fanor Díaz, Conversaciones con Rogelio Frigerio, Buenos Aires, Colihue-Hachette, 1977, pp. 111-114.

7. Rogelio Frigerio, Crecimiento económico y democracia, Buenos Aires, Paidós, 1983, pp. 74-75.

8. A. Rouquié, op. cit., pp. 153-154; National Archives Documents, 735.00/29-58, July 29th, 1958.

9. National Archives Documents, 735.00/4-2258, April 22nd, 1958; 735.00/6-258, June 2nd, 1958; Julio E. Nosiglia, El desarrollismo, Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1983, pp. 106-108.

10. J.E. Nosiglia, op. cit., pp. 105-106.

11. Arturo Frondizi, “La batalla del petróleo”. Mensaje del 24 de julio de 1958, Buenos Aires, Ministerio del Interior, 1958, citado en Leonor Machinandiarena y María Teresa Tondi, “Modelo económico desarrollista, 1958-1962", Trabajo de seminario, Departamento de postgrado, UBA, 1987; La Nación, 16 de enero y 24 de julio de 1958.

12. Ibid. La política de Frondizi en materia de petróleo llevó a que el país alcanzara prácticamente el autoabastecimiento para 1963. La producción pasó de 5,6 millones de metros cúbicos en 1958 a 15,6 millones de metros cúbicos en 1962. Como consecuencia del aumento de la producción nacional de petróleo disminuyó sensiblemente la importación del mismo y sus derivados. Los contratos que se firmaron desde julio de 1958 a diciembre de 1961 tenían las siguientes características: a) El Estado, por medio de YPF, conservaba el dominio del petróleo “in situ” y una vez extraído, siendo obligación del contratista extraerlo y entregarlo a YPF; el primero no podía comercializarlo ni industrializarlo; b) el contratista recibiría el pago en dinero según el resultado de su actividad, a razón de cierta cantidad por metro cúbico; d) se imponían obligaciones mínimas de exploración y en su caso la de explotar los yacimientos que se descubrieran; y d) en todos los casos se estipularon precios inferiores a los del petróleo de importación de calidades similares. Los contratos fueron otorgados a las siguientes compañías: Pan American Argentina Oil Company, Carl M. Loeb Rhoades & Company (cedido luego a Cities Services), Union Oil Company de California, Esso Standard Oil Company, Shell Production Company of Argentina, Astra, Tennessee Argentina S.A., Continental Oil Company de Argentina, Marathon Petroleum Argentina Ltda. (Ex Ohio Oil Company) y Cadipsa. En todos los casos se otorgaban grandes áreas para la exploración -10% de las cuencas sedimentarias, que luego se fueron reduciendo hasta representar 2,8%. Las obligaciones de los contratistas consistían en perforar determinado número de pozos y en algunos casos construir oleoductos o gasoductos. Por último se establecía el precio que YPF pagaría por el petróleo a cada compañía y la duración de la concesión. Antonio Iglesias, Política petrolera argentina, Buenos Aires, Librería del Plata, 1980, pp. 158-163, cit. en L. Machinandiarena y M.T. Tondi, op. cit.

13. En septiembre apareció una solicitada en el diario La Prensa en la cual la Federación Argentina de Luz y Fuerza, el Sindicato Unido de Petroleros, y la Federación Argentina de Petroleros denunciaban los arreglos del gobierno en relación a la electricidad y al petróleo como concesiones. Sostenía que el gobierno hacía contratos de locación, pero que en realidad se trataba de concesiones,  denunciando las tratativas con la ANSEC y con las empresas que se encargarían de la explotación petrolera en estos términos:

    "(...)  el gobierno dice que son contratos de locación pero son concesiones ya que:

    -los pagos se harán en base a la cantidad de petróleo que entreguen a YPF. Esto implica indirectamente el pago en petróleo o la tenencia de su fluido.

    -los contratistas tendrán la condición de tenedores de las fuentes por 20 a 25 años, o en el caso del Banco por tiempo ilimitado.

    -en las áreas de explotación ganadas por Contrato, la autoridad del propietario (YPF) desaparece para pasar a manos del contratante.

    -las empresas contratistas elijen las zonas donde entrarán a realizar los trabajos, lo que posibilitará que las ganancias que realicen sean de casi su exclusiva competencia, ilimitadas e indeterminadas.

    -en el supuesto caso de incumplimiento de ciertas cláusulas por parte de YPF, se le concede a la Pan American la posibilidad de percibir el equivalente en dólares del total aprovechable a las reservas comprobadas (trabajo realizado por YPF). Dada la riqueza de las zonas en donde se realizan estos trabajos, esta cláusula hace subir el precio de la indemnización a niveles siderales, lo que marca la característica de posesión sobre los yacimientos en contrato que posee el contratista.

    -los convenios celebrados no obligan al reconocimiento de los contratistas a ajustarse a las normas laborales en vigencia ni garantizan la estabilidad del personal.

    La Prensa, 5 de septiembre de 1958.

14. L. Machinandiarena y M.T. Tondi, op. cit.; Clarín, 25 de agosto de 1958. Iglesias refuta en su obra todos estos argumentos con detalles técnicos. Señala además que: a) los contratos no constituyeron concesiones, pues no otorgaban dominio ni otro derecho sobre los yacimientos, ni sobre el petróleo in situ o el extraído, que siempre perteneció a YPF; b) de acuerdo con el inciso 1º del artículo 86 de la Constitución, el presidente de la República tenía la facultad para administrar YPF por medio de un delegado, facultad que también usó el presidente Illia; c) la contratación directa sin licitación había sido autorizada por el decreto Nº 15.027/56; d) YPF no otorgó ninguna exención impositiva, sino que asumió los impuestos que correspondían a los contratistas como parte del precio de los servicios de éstos. La ley posteriormente eximió de esos impuestos, que indirectamente estaban a cargo de YPF, beneficiando a la última; y d) no se violó la carta orgánica del Banco Central, pues éste no garantizó el cumplimiento de las obligaciones de YPF, sino que se limitó a asegurar a YPF disponibilidades de divisas contra entrega de moneda nacional; tampoco se infringió la carta orgánica del Banco Industrial por haber otorgado un aval por cantidad. A estos argumentos agrega Iglesias que se estipularon precios inferiores al precio internacional del petróleo de la misma calidad e inferiores al costo de producción de YPF. Considera además que nunca llegó a probarse que, como consecuencia de los contratos, YPF tuviera que frenar su propia producción, ni que las compañías explotaran irracionalmente. YPF no tenía capacidad financiera para emprender las tareas otorgadas a las empresas privadas, ni el Estado estaba en condiciones de suministrar dichos fondos. Por cierto, el problema principal de los contratos petroleros era la posibilidad de giro de divisas al exterior en concepto de utilidades y regalías, el cual podía realizarse sin ningún tipo de limitación. Este hecho, común a todas las empresas que vinieron a radicarse en el país, se producía en virtud de las condiciones establecidas por la ley Nº 14.780 de Inversiones Extranjeras, dictada a fines de 1958. Silenzi de Stagni y otros críticos denunciaban que las grandes remesas de las compañías anulaban los ahorros en la importación que hacía posible el incremento de la producción, y que los pagos en dólares que YPF tenía que realizar por el petróleo de los contratistas ponían en peligro las finanzas de la empresa del Estado. Solberg afirma asimismo que las ganancias de las compañías eran del 100% anual o superiores y que se hallaban además libres de impuestos y no sujetas a límites para su repatriación. Finalmente, debe puntualizarse que las tratativas para la anulación de los contratos entre el Estado y las compañías bajo el gobierno de Illia se hicieron por vía extrajudicial. YPF se obligó a pagarles indemnizaciones y las compañías aceptaron la nulidad de los contratos. Las pérdidas, en algunos casos, no fueron sufridas por los contratistas como se había estipulado, sino asumidas por el Estado. A. Iglesias, op. cit., pp. 191-193; Carl E. Solberg, Petróleo y nacionalismo en la Argentina, Buenos Aires, Hyspamérica, 1986, pp. 251-252, citados en L. Machinandiarena y M.T. Tondi, op. cit.

15. La Razón, 6 de noviembre de 1958.

16. La Razón, 11 de noviembre de 1958.

17. La situación tuvo inmediatas repercusiones en el exterior. El New York Times publicó en la edición del 12 de noviembre un editorial titulado “Peligro en la Argentina”. En él comentaba que la situación en la Argentina era causa de gran preocupación, ya que la huelga de Mendoza había obligado al presidente Frondizi a declarar el estado de sitio y a ordenar la detención de ciertas personas. La huelga tenía el objeto de obligar a la cancelación de los contratos que había hecho el gobierno con compañías norteamericanas para la explotación de petróleo. Comentaba que Frondizi había hecho responsable de los acontecimientos a los comunistas que trataban de crear intranquilidad, y a grupos políticos que pretendían restablecer en el poder a Juan Domingo Perón. De los dos elementos, los más peligrosos resultaban ser los peronistas, y por el momento las fuerzas armadas apoyaban al gobierno constitucional. La Razón, 12 de noviembre de 1958.

18. La Prensa, 12 de diciembre de 1959.

19. J.E. Nosiglia, op. cit., pp. 98-104.

20. L. Machinandiarena y M.T. Tondi, op. cit.

21. A. Rouquié, op. cit., p. 155. Los informes del Departamento de Estado daban a conocer la aparición de un grupo conocido como el Movimiento Civil Revolucionario (MCR) y su contraparte militar, que se consideraban los vigilantes y guardianes del orden conseguido a partir de septiembre de 1955. Hacia mediados de 1958, ya se había vuelto evidente que las discusiones secretas sostenidas por el grupo militar reaccionario para derrocar al gobierno eran serias. Este tipo de información había sido remitida la suficiente cantidad de veces como para dejar pocas dudas sobre la creciente existencia de tales actitudes clandestinas. A medida que el tiempo transcurría, se volvía cada vez más evidente que el gobierno no podía actuar en forma independiente de las fuerzas armadas. Las medidas eran revisadas por los tres secretarios militares, y Frondizi tuvo que concertar reuniones en las cuales debió explicar sus políticas, ya que no hacerlo hubiera podido significar la pérdida del poder. Aun así, en diversos documentos del Departamento de Estado que testimonian entrevistas con militares, resulta evidente que las fuerzas armadas no pensaban que Frondizi pudiera terminar su mandato. National Archives Documents, 735.00/7-2958, July 29th, 1958.

22. A. Rouquié, op. cit., pp. 155-156; Alberto Conil Paz y Gustavo Ferrari, Política exterior argentina, 1930-1962, Buenos Aires, Círculo Militar, 1971, pp. 210-214.

23. Bonifacio del Carril, La crisis argentina, Buenos Aires, Emecé, 1960, p. 93; Rómulo F. Menéndez, “El conflicto mundial y su incidencia en América Latina”, Revista Militar, octubre-diciembre de 1961, p. 30; Antonio Caggiano, “La Iglesia frente al comunismo”, Estudios sobre el comunismo, Santiago de Chile, enero-marzo de 1961, pp. 3-6; Andrés Bonafina Dorrego, “La penetración comunista en la Universidad de Buenos Aires”, ibid., pp. 110-114; José Julio Santa Pinter, “Diplomacia, estrategia y política exterior”, Revista Militar, enero de 1959, pp. 9-17; “La Nato, el Pacto de Varsovia y la estrategia”, ibid., julio de 1959, pp. 12-19; “Diplomacia soviética y penetración comunista en Hispanoamérica”, ibid., enero de 1960, pp. 57-74, cit. en A. Rouquié, op. cit., pp. 156-157.

24. Thomas E. Cummings (tercer secretario de la Embajada norteamericana en Buenos Aires) al Departamento de Estado norteamericano, 5 de enero de 1960 (NARA, 59, Central Decimal Files 1960-63, Box 1591, File 735.00/1-460); Willard L. Beaulac (Embajada norteamericana en Buenos Aires) a la Secretaría de Estado norteamericana, 26 de marzo de 1960 (Ibid.); Gustav Sallas (segundo secretario de la Embajada norteamericana en Buenos Aires) al Departamento de Estado norteamericano, 12 de abril de 1960 (Ibid.); e Irving W. Salert (primer secretario de la Embajada norteamericana en Buenos Aires) al Departamento de Estado norteamericano, 3 de agosto de 1960 (NARA, 59, Central Decimal Files 1960-63, Box 1592, File 735.00/8-360); Robert A. Potash, El ejército y la política en la Argentina, 1945-1962, Buenos Aires, Sudamericana, 1994, p. 431.

25. Embajada norteamericana en Ciudad Trujillo al Secretario de Estado norteamericano, 19 de enero de 1960, y Embajada norteamericana en Ciudad Trujillo al secretario de Estado norteamericano, secreto, 21 de enero de 1960, Embajada norteamericana en Ciudad Trujillo al secretario de Estado norteamericano, 25 de enero de 1960, NARA, 59, Central Decimal Files 1960-63, Box 1591, File 735.00/1-460; Beaulac al secretario de Estado norteamericano, 27 de enero de 1960 (Ibid.); Ellwood M. Rabenold, Jr. (primer secretario de la Embajada norteamericana en Buenos Aires) al Departamento de Estado norteamericano (Ibid.); y Julian L. Nugent, Jr. (consejero para Asuntos Políticos, Embajada norteamericana en Buenos Aires) al Departamento de Estado norteamericano, 30 de junio de 1960 (Ibid.).

26. Memorándum de conversación entre Nugent y Walter S. Washington (investigador independiente) respecto de entrevistas que ha efectuado con peronistas; Nugent al Departamento de Estado norteamericano, 28 de julio de 1960, NARA, 59, Central Decimal Files 1960-63, Box 1591, File 735.00/1-460); y Memorándum de conversación del 19 de agosto de 1960 entre Nugent y Raúl Bustos Fierro, Embajada norteamericana al Departamento de Estado norteamericano, 23 de agosto de 1960, NARA, 59, Central Decimal Files 1960-63, Box 1592, File 735.00/8-360; Nugent al Departamento de Estado norteamericano, 12 de septiembre de 1960 (Ibid.); y Memorándum de conversación del 21 de enero de 1960 entre Salert (agregado en Cuestiones Laborales, Embajada de Estados Unidos en Buenos Aires) y Aristóbulo F. Barrionuevo (consejero del Grupo Auténtico de la CGT y las 62 Organizaciones), Embajada norteamericana en Buenos Aires al Departamento de Estado norteamericano, 25 de enero de 1960, NARA, 59, Central Decimal Files 1960-63, Box 1591, File 735.00/1-460.

27. Informe “The Current Tactics of the Argentine Communist Party”, Embajada de Estados Unidos en Moscú al Departamento de Estado norteamericano, 8 de febrero de 1960, NARA, 59, Central Decimal Files 1960-63, Box 1596, File 735.001/2-860; y Memorándum de conversación entre Guillermo Acuña Anzorena (subsecretario del Ministerio del Interior argentino), Roy R. Rubottom (secretario asistente), James F. O’ Connor, Jr. (EST/A), 21 de julio de 1960, NARA, 59, Central Decimal Files 1960-63, Box 1221, File 611.35/2-1560; y “Artículos por Rogelio Frigerio y Carlos Florit sobre Cuba y el desarrollo económico” (publicados en Argentina en Marcha), Nugent al Departamento de Estado norteamericano, 26 de agosto de 1960, NARA, 59, Central Decimal Files 1960-63, Box 1592, File 735.00/8-360. 

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